一、起草背景

党的十八大以来，习近平总书记多次对水权制度建设作出重要指示。2014年3月14日，在中央财经领导小组第五次会议上指出，“要推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场，但也要防止农业、生态、居民生活用水被挤占”；2021年4月30日，在中共十九届中央政治局第二十九次集体学习时提出，“要推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易”；2024年6月，在考察宁夏期间针对宁夏四川跨省域用水权交易，要求“积极探索、规范推进”；2024年9月，在全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，强调“积极探索和规范推进水权交易”。习近平总书记的重要讲话指示批示，对加强用水权交易制度建设指明了方向、提供了根本遵循。

健全用水权交易顶层设计是推动水资源市场化配置的关键手段。2016年，水利部印发《水权交易管理暂行办法》（水政法〔2016〕156 号）；2022年，水利部等三部委印发《关于推进用水权改革的指导意见》；2024年，水利部相继印发《用水权交易技术导则（试行）》《用水权交易管理规则（试行）》。2021年以来，山东省水利厅相继出台《山东省水权交易管理办法》（鲁水规字〔2021〕13号）、《山东省水权交易管理办法实施细则（试行）》（鲁水规字〔2023〕1号），为推动我省用水权改革进程，完善用水权交易顶层设计，规范用水权市场化交易行为、加强监督管理，奠定了良好基础。

“十四五”以来，我省用水权交易市场活力充分释放，交易水量逐年增长，得益于区域客水水权交易，2023年我省交易水量首次突破2.5亿立方米，近年来相关交易数据始终位居全国前列。同时，我省地区间黄河水用水需求与指标闲置并存，跨区域交易制度不健全，跨区域黄河水交易需求潜力大但难实现的矛盾较突出。当前，受黄河水管理体制机制影响，开展黄河水跨区域水权交易涉及黄河水指标分配、调水计划、许可管理、取用水管理等多个方面，且因国家层面、省级层面缺乏黄河水水权交易相关指导性文件，导致推动跨区域的黄河水交易尤其是跨设区的市交易十分困难。

2025年6月，水利部印发《关于积极探索规范推进黄河流域跨省区用水权交易的意见》，为推动黄河流域水权交易提供了有力支撑。与此同时，省水利厅积极研究贯彻国家层面用水权改革举措，借鉴先进省份成功经验，在分析总结我区域水权交易、客水用水权交易实践基础上，结合改革实际联合山东黄河河务局起草了《山东省黄河水跨区域用水权交易实施办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称《办法》），以适应用水权改革发展要求，力求破除我省黄河水用水权交易桎梏。

二、起草过程和依据

2025年是全省水利系统“改革攻坚年”，“深化水权市场化交易机制改革”被列为重点改革事项，为落实改革部署，3月初，厅水资源管理处当即启动了《办法》修订工作。《办法》起草充分依据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国黄河保护法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《山东省水资源条例》《山东省用水总量控制管理办法》等法律、法规和规章开展。本次起草工作充分考虑《山东省水权交易管理办法》《山东省水权交易管理办法实施细则（试行）》相关要求，广泛借鉴吸收《水权交易管理暂行办法》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源要素市场化配置体系的意见》《关于推进用水权改革的指导意见》《用水权交易技术导则（试行）》《用水权交易管理规则（试行）》《水利部关于积极探索和规范黄河流域跨省区用水权交易的意见》等内容和要求。4月初，完成了《办法》初稿起草；4月-5月期间，多次对接山东黄河务局征求水利部黄河水利委员等部门及专家意见建议并修改完善了《办法》初稿。6月16日，经充分研究讨论后形成了《办法》（征求意见稿）。7月21日，向社会公众广泛征求意见建议。8月，分别经省水利厅和山东黄河河务局上会研究通过。

三、主要内容

《办法》共二十六条,主要明确了黄河水跨区域用水权交易的目的和原则、适用范围、可交易水权认定、交易方式、期限价格、审核与管理、交易监督等内容。

（一）明确《办法》所指黄河水跨区域用水权交易的基本内涵

黄河水跨区域用水权交易的目的是鼓励和规范黄河水跨区域用水权交易，发挥市场机制作用破解黄河水资源供需矛盾，促进水资源优化配置和节约集约利用，有力支撑黄河流域生态保护和高质量发展。

基本原则是坚持以水而定、量水而行，强化水资源刚性约束，实行总量控制和统一调度，遵循公开、公平、公正、便捷、有利于水资源优化配置和节约集约高效利用。

适用范围是适用于山东省引黄供水区内设区的市之间黄河干流地表水水权的交易与监督管理。

（二）明确黄河水可交易用水权认定

明确黄河水用水权。山东省黄河可供水量分配方案批复的可用水量，作为相关设区的市行政区域在黄河流域的用水权利边界。黄河干流年度水量调度计划批复的可用水量，作为相关设区的市行政区域在黄河流域相应调水年度的用水权利边界。调水工程相关批复文件规定的受水区可用水量，作为该区域取自该工程的用水权利边界。

明确可交易情形。山东省黄河可供水量分配方案以及年度黄河水量调度计划内的结余、预留或闲置等水量可以开展交易。交易期间，交易水量占转让方所在行政区用水总量控制指标和江河水量分配指标，不占受让方所在行政区用水总量控制指标和江河水量分配指标。

（三）明确黄河水跨区域交易方式和内容

明确交易主体是黄河供水区域设区的市人民政府或者其授权的部门、单位。

交易方式为公开交易或协议转让。采取公开交易的，交易主体应当通过水权交易平台公告其转让或受让的意向，明确交易水量、交易期限、交易价格等；采取协议转让的，交易双方协商确定交易水量、交易期限、交易价格等，并应通过水权交易平台签署协议成交。

交易水量应根据区域用水效率、用水结构、节水水平、区域水权利边界内的结余、预留或闲置水量等进行核定。

以水量分配方案指标进行交易的，交易期限不应超过水量分配方案有效期；以年度水量调度计划进行交易的，应在同一调水年度内开展交易。涉及取水许可管理的，交易期限原则上与取水许可有效期一致。

黄河水跨区域用水权交易的价格一般由交易主体根据具备相应能力的机构评估价的基准价格协商或竞价确定。一般综合考虑水资源供需状况、经济社会发展水平、水源类型、输水成本、历史交易价格等因素。

（四）明确黄河水跨区域交易审核管理

以水量分配方案指标进行交易的，向山东省水利厅提交交易报告，山东省水利厅会山东黄河河务局组织审核，并书面征求黄河水利委员会意见后，10个工作日内予以批复。以年度水量调度计划进行交易的，向山东黄河河务局提交申请报告，山东黄河河务局会山东省水利厅组织审核，并书面征求黄河水利委员会意见后，10个工作日内予以批复。

黄河水跨区域交易审核批准后，交易主体按照全国水权交易平台规定的交易流程开展交易。交易完成后，5个工作日内交易主体将交易协议报山东省水利厅、山东黄河河务局备案，并申请权属变更。

（五）明确黄河水跨区域交易监管责任

山东省水利厅、山东黄河河务局按照职责分工加强黄河水跨区域用水权交易的监督管理，重点对用水权交易水量的真实性、交易程序的规范性、交易后双方用水行为的合法合规性等进行监管。

交易主体取用黄河水资源，应遵从《黄河水量调度条例实施细则》《黄河取水许可管理实施细则》等黄河水资源管理与调度有关规定。黄河水情发生重大变化、区域出现干旱灾害等紧急情况，必须服从黄河水量统一调度和指挥，严格执行调度指令。