一、起草背景

党的十八大以来，习近平总书记多次对水权制度建设作出重要指示。2014年3月14日，在中央财经领导小组第五次会议上指出，“要推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场，但也要防止农业、生态、居民生活用水被挤占”；2021年4月30日，在中共十九届中央政治局第二十九次集体学习时提出，“要推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易”；2024年6月，在考察宁夏期间针对宁夏四川跨省域用水权交易，要求“积极探索、规范推进”；2024年9月，在全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，强调“积极探索和规范推进水权交易”。习近平总书记的重要讲话指示批示，对加强用水权交易制度建设指明了方向、提供了根本遵循。

我省用水权制度体系建设探索起步较早，在水利部《水权交易管理暂行办法》（水政法〔2016〕156 号）的基础上，2021年以来，山东省水利厅相继出台《山东省水权交易管理办法》（鲁水规字〔2021〕13号）、《山东省水权交易管理办法实施细则（试行）》（鲁水规字〔2023〕1号），为推动我省用水权改革进程，完善用水权交易顶层设计，规范用水权市场化交易行为、加强监督管理，奠定了坚实基础，相关制度建设走在前列。2022年，水利部等三部委印发《关于推进用水权改革的指导意见》；2024年以来，国家层面相继印发《用水权交易技术导则（试行）》《用水权交易管理规则（试行）》《水利部关于积极探索规范推进黄河流域跨省区用水权交易的意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》，明确提出要加快建立归属清晰、全责明确、流转顺畅、监管有效的用水权制度体系，推动用水权初始分配和明晰，推进多种形式水权交易，完善水权交易平台，创新交易举措探索水生态产品价值实现等，对用水权改革提出了更加具体和明确的要求。

近年来，我省用水权改革取得显著成效，水权市场化交易活力不断释放，创新性交易举措不断涌现，各地典型经验案列层出，成交水量、交易单数均位居全国前列。研究贯彻国家层面用水权改革举措，分析总结我省改革经验，结合实际进行修订完善《山东省用水权交易管理办法》（以下简称《办法》）以适应改革发展要求十分必要。

二、起草过程和依据

2025年是全省水利系统“改革攻坚年”，“深化水权市场化交易机制改革”被列为重点改革事项，为落实改革部署，3月初，厅水资源管理处当即启动了《办法》修订工作。《办法》修订充分依据《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《山东省水资源条例》《山东省用水总量控制管理办法》等法律、法规和规章开展。同时，考虑到《山东省水权交易管理办法实施细则（试行）》2025年于4月30日到期，为进一步优化制度体系，本次修订工作以《山东省水权交易管理办法》为基础，统筹梳理结合了《山东省水权交易管理办法实施细则（试行）》的内容，广泛借鉴吸收《水权交易管理暂行办法》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源要素市场化配置体系的意见》《关于推进用水权改革的指导意见》《用水权交易技术导则（试行）》《用水权交易管理规则（试行）》《水利部关于积极探索和规范黄河流域跨省区用水权交易的意见》等内容和要求，力求充分体现《办法》修订的时效性和全面性。4月中旬，完成了《办法》（修订初稿）起草；4月29日，经讨论修改，发各市水利（水务）局、厅机关有关处室、厅直属有关单位征求意见；5月中旬以来，在充分吸收各有关单位反馈意见的基础上，对《办法》（修订初稿）进行了2次专家咨询；6月16日，经充分研究讨论和修改，形成了《办法》（修订稿），并向社会公众广泛征求意见建议。

三、主要内容

《办法》共四十七条,主要明确了用水权交易的基本内涵、适用范围、确权认定、交易类型、交易方式、期限价格、监督管理等内容。

（一）明确用水权交易的基本内涵

水资源属于国家所有，本办法所称用水权，指水资源的使用权。主要包括：区域水权、取用水户的取水权、灌溉用水户水权等。

用水权交易应当坚持双方自愿、市场运作、政府引导、信息公开、规范有序的原则，符合最严格水资源管理制度要求，有利于水资源高效利用与节约保护，不得影响公共利益、损害第三方合法权益，并服从县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构的统一调度管理。

（二）明确用水权交易的适用范围

在本省行政区域内开展的用水权交易及其监督管理，适用本办法。

县级以上人民政府水行政主管部门，负责管辖范围及管理权限内用水权交易监督管理，对用水权交易重大事项及交易平台建设运营进行业务指导。

省级人民政府水行政主管部门负责审核批准跨设区市的用水权交易；设区的市人民政府水行政主管部门负责审核批准跨县（区、市）的用水权交易。

涉及流域管理机构审批的用水权交易，按照相关规定程序办理。

（三）推动初始用水权认定与明晰

用水权分配与明晰应坚持以水而定、量水而行。

用水总量控制目标、江河水量分配指标、地下水管控指标文件等载明的可用水量是相应区域用水权利边界；取水许可证载明的许可水量是相应取水权利边界；下达的用水计划或发放的用水权属凭证等载明的用水量是相应用水权利边界。鼓励公共供水管网用户的用水权初始认定。

县级以上人民政府水行政主管部门在满足合理用水的情况下，可统筹预留部分用水权，用以保障区域未来发展的重大战略和重点项目用水需求。

（四）明确用水权交易类型

用水权交易类型主要包括区域水权交易、取水权交易、灌溉用水户水权交易等。区域水权交易以区域水权范围内结余或预留的水量为标的；取水权交易以通过加强水资源节约集约、调整产品和产业结构、优化水源配置等措施或受生产波动、降水影响节约或结余的水量为标的；灌溉用水户水权交易以通过农业节水措施、调整种植结构、利用非常规水源等措施节约的水量或受降水影响结余的水量为标的。同时，明确了不可开展用水权交易的多种情况。

鼓励探索公共供水单位开展管网内用水户用水权交易。鼓励非常规水源的用水权认定，因地制宜开展再生水、矿坑水等非常规水源水量用水权交易。 

鼓励开展初始用水权有偿获得；丰富和拓展水权交易价值实现路径，将用水权交易作为生态产品价值实现、生态保护补偿的重要手段；以用水权质押等形式推动“水权贷”，创新用水权绿色金融措施。

（五）明确用水权交易方式

用水权交易方式包括平台交易、自主交易和用水权收储等。用水权交易实行可行性分析、交易鉴证机制。

用水权交易一般应当通过交易平台进行。区域水权交易、取水权交易等列入《山东省公共资源交易目录》的水权交易项目，应进入交易平台交易。平台交易的一般程序包括：挂牌、磋商、论证、审核、备案等。

农业灌溉用水户之间可以自主开展用水权交易。公共供水管网用水户之间可通过自主交易的形式开展用水权交易，有下列情形之一的需由有管辖权限的水行政主管部门审核：一是交易水量5万立方米以上的；二是受让方为新增用水户的。自主交易用水户完成交易后，应向具有取水权的管理单位和有管辖权限的水行政主管部门备案。

用水权收储是指对区域、取用水户、灌区和公共供水管网内用水户节余或闲置的可用水量进行回购或收储的行为，由县级以上人民政府或其授权的部门、单位负责制定用水权收储方案并组织实施。对通过用水户节水措施节约的用水权指标实施有偿收储；对因受生产波动、降水影响结余的水量或其他原因结余的用水权指标实施无偿收储。

（六）加强用水权交易监督管理

县级以上人民政府水行政主管部门负责加强对用水权交易双方的业务指导与监管。加强水资源用途管制，严格限制向不符合产业政策、最严格水资源管理制度及水资源配置规划等要求的取用水户转让用水权，严格限制向“三高”企业转让用水权；鼓励工业企业使用非常规水源；加强对跨行业用水权交易的监管，防止用水权交易挤占生活用水、基本生态用水和农田灌溉合理用水。同时，应加强取用水监测计量，满足用水权交易的监测计量要求。用水权交易实施后，双方应将用水情况及时报送有管理权限的水行政主管部门。